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补偿损失!区域巨灾风险损失补偿机制

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■ 雷冬嫦周云(铜陵学院安徽铜陵244000)

▲ 基金项目:2009年安徽省优秀青年人才基金重点项目《应对安徽巨灾风险的巨灾保险问题及对策研究》中期研究成果,项目编号SQR215421), 2009年铜陵学院皖江区域经济专项课题中期成果,课题编号2009tlxywjz17.(主持人:雷冬嫦)

◆ 中图分类号:F840 文献标识码:A

内容摘 要:近年来我国巨灾频发,由此造成的损失迅速攀升,给整个经济和社会发展带来严重后果,本文通过对皖江地区存在的巨灾风险及损失进行调查分析,进而探讨皖江巨灾损失分担机制及其面临的相关问题,提出建立健全区域巨灾损失补偿机制的建议.

关键词:巨灾风险 巨灾损失补偿 巨灾保险 皖江区域巨灾风险概述 皖江地区地处长江中下游平原,是长江流域安徽段两岸地区.历史上,皖江区域自然巨灾的发生极其频繁,其面临的巨灾风险主要有以下几种:

(一)气象灾害

皖江区域属亚热带湿润季风气候,复杂多变的气候,以及地形河流的影响,加上处于夏秋季台风途径之边缘,极易形成洪涝、干旱、大风、冰雹、霜冻等灾害性天气,尤其是水旱灾害.据2000年李家年等学者根据史料统计分析对近500( 1450-1949)年皖江区域水旱灾的研究,在近500年间,安徽省长江流域发生特大水灾7年,平均约70年发生一次;发生大水灾19年,平均约26年发生一次;发生一般水灾103年,平均5年左右发生一次.合计各级水灾129年,平均4年左右即有一年水灾.在近500年间,省境长江流域发生特大旱灾6年,平均约83年发生一次;发生大旱灾13年,平均约38年发生一次;发生一般旱灾75年,平均6年左右发生一次.合计各级旱灾94年,平均约5年左右即有一年旱灾.

(二)地质灾害

地质灾害是指由于地质作用引起的人民生命财产损失的灾害.著名的郯城一庐江深断裂经过皖江区域,在断裂格局上起着主导作用.整个区域地壳结构具有明显的层状特征,断裂、破碎带发育,新构造运动比较活跃,主要表现在大面积的决断升降运动、断裂活动以及相伴的岩浆喷溢、温泉出露和地震活动.特别是地震活动,据安徽省防震减灾信息网公布的《安徽省Ms≥5级地震简目》中显示历史上贵池发生两次、巢县一次、庐江一次、天长一次、泾县一次、六安一次、合肥一次五级以上地震.在20世纪中,皖江区域曾发生过六次四级以上地震.大地震往往会造成了较为严重的人畜伤亡和房屋破坏.而其他地质灾害还有滑坡、江湖崩塌、泥石流、地面塌陷等,其中崩岸是长江安徽段的主要地质灾害类型之一.据统计,北岸崩岸线长达166km,占岸线长的39 2%;南岸崩岸线长69km,占岸线长的21.1%.崩岸规模大小不一,一般长40-80m,宽20-50m,最大的长达4km,宽200m(和县大黄洲).崩岸的发生直接造成皖江堤岸的严重毁坏,威胁着沿岸人民群众的生命财产安全.1998年洪水期间共发生大的崩岸7处,分布于巢湖、马鞍山、芜湖等地.其中巢湖、和县的大黄洲崩岸造成长江破圩,淹没15个村庄,2700多人被水围困;马鞍山市小黄洲崩岸造成整个小黄洲467公顷土地及所有房屋全部被淹.现代产业链越来越长、相互关联越来越紧密,因此一旦经济活动中的某一环节被灾害破坏,将造成严重的间接损失,甚至危害整个经济社会. 区域巨灾损失补偿机制存在的问题

巨灾风险的发生往往带来巨额的经济损失,皖江区域对巨灾损失的补偿有三个途径:

(一)政府救济补偿

皖江区域灾害救济制度有两个特点:一是以生活救济为主.主要是解决灾民因自然灾害造成的无力克服的衣、食、住、医等生活困难和灾民倒房恢复重建.二是灾害损失补偿水平较低.在2008年年初冰雪灾害中,据统计,皖江区域铜陵市受灾人口近25万人,农作物受灾面积10561.1公顷(其中绝收912.5公顷);倒塌房屋2616间(倒塌居民住房757户1619间),损坏房屋3133间,转移安置1299人;因灾直接经济损失2.48亿元,其中农业经济损失8738.11万元.在各级政府的努力下铜陵市共投入抗雪救灾资金近1000万元,其中倒房重建资金共计541.04万元,尽管如此,救灾资金就是全部用于补偿灾民损失,其补偿也是损失的4%左右.皖江区域其他城市的补偿水平也差不多.

政府灾害补偿机制具有自身的优点:政府对救灾资源调动较为迅速和集中;能够较好地满足灾害补偿的公平目标,有利于优先扶持和保证社会的弱势群体.此外,政府由于在社会中处于“超然”的地位,特殊时期还可以动用系列非经济手段,例如基本生活用品与医疗物资的管制与配给等手段,集中全社会资源来度过困难时期,维持社会的稳定.但是,政府灾害补偿机制存在以下缺陷:不利于实现社会风险单位的减灾救灾激励目标,难以形成有效的灾害风险管理激励;受国家的财力资源的约束.    (二)保险补偿 巨灾损失保险补偿不仅水平低,而且在2005年前保险业务不断萎缩.中国的保险公司由于商业运作的原因,目前只负担了1%左右的灾害经济损失补偿,只能维持非常低的补偿水平.在2008年年初冰雪灾害中,皖江区域受灾严重,如铜陵市农业经济损失8738.11万元,而保险补偿不到1%,而对比发达国家,一般的灾害损失事故,保险的赔偿都在30%~ 40%.按照皖江区域目前的实际情况,绝大部分灾害损失只能由灾区企业和群众自行承担,非常不利于灾区的恢复和重建.灾民因灾返贫以及由此可能引发的社会动荡将严重影响和谐社会的建设

(三)社会捐赠补偿

社会捐赠是我国对付巨灾风险采取的措施之一,树立了社会主义国家“一方有难,八方支援”和谐社会的典范,给灾区人民以极大的支持与帮助,对于解决灾区的困难具有重要意义,但社会捐赠受社会道德修养的制约,是一种个人自愿行为,其力度是有限的.据安徽省灾情快报统计,2007年淮河洪涝灾害中包括阜阳、蚌埠、淮南、亳州、宿州、六安、滁州、淮北、合肥等9市中受灾人口1416.3万人,死亡3人,紧急转移安置53 8万人,农作物受灾面积1333.8千公顷,倒塌房屋876万间,各项直接经济损失85 9亿元.安徽省民政厅从救灾捐款和福彩公益金中只筹集到了0.7亿元,用于建房和损房补助. 区域巨灾损失补偿机制完善思路

2010年1月,国务院正式批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》,为保障《皖江城市带承接产业转移示范区规划》的顺利实施,使这一区域战略尽快落实见效,示范区将在投资、财税、金融、土地、对外开放等各方面得到 和地方政府必要的政策支持.在前所未有的历史性机遇、千载难逢的战略性机遇前,我们对皖江区域巨灾风险及损失补偿机制进行一些积极思考,建立一个适合皖江区域经济发展的巨灾保障体系,以便防患于未燃,有效地化解和应对巨灾风险,为科学承接产业转移提供制度保障,对于探索中西部地区承接产业转移新途径和新模式、深入实施促进中部地区崛起战略具有重要意义.

然而,由于皖江区域财力有限,损害补偿只能是低层次、难以全面顾及的.因此,巨灾损失补偿机制应是一个多层次的、多重保障的体系.有市场化的保险补偿,如巨灾保险的保险金,有来自政府的补偿,如政府紧急救援、灾后援助、慈善救助及救济,以及企业与个人,共同对巨灾造成的人员伤亡、企业损失、居民损失、环境损害、精神损害进行补偿.也就是说除了政府基本赈灾,还应有政策保险、商业巨灾保险作为必要补充.

(一)完善防灾救灾体系

健全自然灾害预测、预报体系,加强水利工程、地震工程、防风暴潮工程、防风工程、抗地质工程等建设来完善防灾体系.建立由省政府领导、主管职能部门如民政厅、住房和城乡建设厅、农业厅、地震局等按照统一的决策和自身的职能组织实施、对口管理、相互配合、社会协同的救灾体制.在易发生灾害的地区建立明确的责任制,由区域行政首长负责统一组织指挥防灾.救灾、抗灾工作,发动灾区干部群众自力更生,生产自救,互助互济.广泛动员社会力量支援灾区,“一方有难,八方支援”.

(二)加快巨灾保险立法工作

我国至今尚未建立巨灾保险制度,其中一个重要原因是没有巨灾保险的立法.巨灾风险管理涉及领域广,配套立法是顺利开展工作的重要基础.同时,巨灾风险管理是国家实施防灾减灾、维护社会安定和谐的重要手段,巨灾保险立法工作需要多部门、多领域加强合作,需要社会各界共同参与支持.在《国家巨灾保险法》出台之前,安徽皖江区域应尽早制定出台地方性法规,明确皖江实施巨灾保险的指导思想和基本原则,确立巨灾保险为政策性法定保险,并对巨灾保险的组织形式、保险金额的确定、保险费率的厘定、保险条款核定、税收减免政策、财政补贴方式等作出相应规定.

(三)建立政策性巨灾保险制度

巨灾风险的高损失率和高费用率导致巨灾保险的费率很高,这就产生了投保人的经济负担能力问题.过高的保险费使得人们不愿投保,保险公司不能收取足够的保费以积累巨灾保险基金来应付将来的赔付,那么巨灾保险在经济上是不可行的,要解决这个问题,需采取以下措施:

政府应实行政策性巨灾保险制度.目前皖江区域虽然已存在农业巨灾保险制度,但保险规模过于狭小,险种太少,覆盖面狭窄,2008年年初雪灾中的保险赔偿占直接经济损失的比重不到1%.可考虑建立政府支持下的不以盈利为目的的、低保额、广覆盖的政策性巨灾保险制度.针对皖江区域巨灾风险,笔者建议实施综合性巨灾风险保险,将地震、洪水、大风、冰雹、霜冻等不同的风险纳入一张保单中,实现风险在不同险种之间的分散,但应区分企业财产和居民财产两种类型,对于居民财产,特别是居民住宅应实施强制保险的方式,扩大巨灾保险规模,政府对政策性巨灾保险给予财政支持和税收优惠.而对于企业财产即商业财产可纳入商业巨灾保险.政策性巨灾保险运作模式可以是:政府主导、商业化运作、引入竞争机制的模式.这样可提高投保率,使消费者买得起保险,保险公司卖得起保险,达到既使消费者有效转嫁风险损失,又减少财政负担的效果.

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政府应提供巨灾保险补贴.巨灾保险中存在着一个恶性循环,即高赔付率和高经营成本导致高费率,而缺乏有效支付能力的投保人只有较低的参保率,参保率的降低造成保险人风险分散的困境,于是保险费进一步提高,要克服巨灾保险失灵,就必须打破这个循环,政府提供补贴支持便成为可供选择的途径.政府提供的补贴支持主要包括:一是对投保人提供保险费补贴,提高投保人对巨灾保险的购买力,鼓励其参加巨灾保险;二是对保险公司提供费用补贴,减轻保险公司的费用压力,鼓励其经营巨灾保险;三是建立巨灾风险准备金,用于发生巨灾时的大额保险赔付.

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政府应给予巨灾保险经营者税收优惠.为了增加准备金积累,降低保险机构经营成本,提高其抗风险能力,同时降低保险费率,减轻投保人支付保险费的负担,我国应该在税收方面,给予保险机构更优惠的措施,如:免除巨灾保险业务的全部营业税、城市维护建设税、教育附加和所得税等.

(四)鼓励保险公司经营商业巨灾保险

政策性巨灾保险只承担低保额的保险责任,有更高巨灾保险需求和商业性财产则可以自愿通过商业巨灾保险来获得满足,为了发挥巨灾保险稳定社会发展的积极作用,政府应鼓励资产雄厚、有一定巨灾风险承受能力的保险公司经营商业巨灾保险.由保险公司根据情况自主开发销售产品,政府也可对其经营的保险业务给予一定的优惠政策,并进一步鼓励其开展巨灾保险业务.

参考文献:

1.马作明,长江(安徽段)灾后重建与环境地质工作论证等,地质灾害与环境保护.2000.11

2赵邦学.安徽地区地震活动趋势分析[J].地震学刊,1999.3

3.吕志勇,张良.我国巨灾风险损失的保险补偿机制研究[J].山东财政学院学报.2008.4

4.王海礼安徽省2007年淮河洪涝灾害应急评估.http://www.anhuimz.gov.cn/mzlc disp.asp

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