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地方增速!“十二五”海南省地方财政收入特点、影响因素

本文是一篇地方增速论文范文,可作为选题参考。

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(中国人民银行海口中心支行,海南 海口 570105)

摘 要:“十二五”时期正是海南国际旅游岛获批以来的五年,海南地方财政收入规模不断扩大,但增速明显放缓.本文分析了“十二五”时期海南地方财政收入的特点,并对影响地方财政收入稳定增长的原因进行了剖析,包括经济下滑、产业转型难,“土地财政”难以为继以及政策性“清费减税”等.地方财政收入增速放缓主要带来三个问题:地方刚性支出攀升,地方财政收支平衡难度加大;地方政府支出意愿扭曲,挤压地方公共产品和服务提供空间;地方偿债资金来源不足,地方财政收支压力长期化.最后本文提出了稳定地方财政收入增长的三点建议,包括改变房地产业单一产业结构,遵循量入为出的原则以及盘活财政资金存量.

关键词:财政收入;特点;影响因素;问题

中图分类号:F832.7文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2016)07-0084-05DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2016.07.18

收稿日期:2016-06-07

作者简介:陈颖(1978- ),女,湖北黄梅人,现供职于中国人民银行海口中心支行.

一、“十二五”海南省地方财政收入特点

(一)地方公共预算收入规模不断扩大,但增长速度明显放缓

“十二五”时期正是海南国际旅游岛获批以来的五年,海南省地方公共预算收入规模不断扩大,从2011年的340.12亿元增长到2015年的627.69亿元,年均增收71.89亿元,高于“十一五”年均增收水平(47.29亿元)24.6亿元.但从增长速度来看,“十二五”时期地方公共预算收入年均增速16.5%,低于“十一五”时期年均增速(34.9%)18.4个百分比,且增速从2013年开始直线下滑,2015年下降至8.7%,地方公共预算收入增速放缓趋势十分明显(见表1).

(二)主体的地方税收收入增速下降,非税收入增速加快

“十二五”时期,海南省地方税收收入由295.69亿元上升至514.3亿元,增速由24.7%下降至7%,年均增速14.8%,低于“十一五”时期年均增速(37.8%)23个百分点,增速明显放缓.同期,地方非税收入年均增速为26.4%,高于“十一五”时期年均增速(20.5%)5.9个百分点.从占地方公共预算收入比重来看,税收收入是主体,“十二五”平均占比85.3%,高于“十一五”时期(83.4%)1.9个百分点,但2015年税收收入占比下降到81.9%,为2008年以来最低水平(见表2).

(三)主体税种收入增长慢于小税种,占地方公共预算收入比重下降

“十二五”时期,海南省地方主体税种(增值税、营业税、企业所得税和个人所得税)从195.75亿元上升至311.93亿元,年均增长12.3%,低于“十一五”时期(35.9%)23.6个百分点,同时也低于地方税收收入年均增速2.5个百分点.但小税种收入从99.94亿元上升至202.37亿元,年均增长19.3%,高于地方税收收入和地方主体税种年均增速4.5个和7个百分点.从占地方税收收入比重看,地方主体税种收入占比趋于逐步下降,从“十一五”时期平均占比72.3%以上下降至61.8%(见表3).

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(四)二、三产业税收增长放缓,第三产业税收占比上升

“十二五”时期,海南省第二产业税收从76.49亿元上升至122.56亿元,第三产业税收从210.68亿元上升至386.63亿元,年均增速分别为12.5%和16.3%,分别低于“十一五”年均增速(29.9%和43.9%)17.4个和27.6个百分点.从占地方税收比重来看,海南第三产业税收从“十一五”平均占比69.7%上升至74.3%,成为地方税收的主要税源(见表4).

(五)政府性基金收入增长不稳定,占地方财政收入比重下降

“十二五”时期,随着部分政府性基金收入纳入公共预算收入规范化管理,以及国有土地收入的下降,海南省政府性基金收入从287.42亿元上升至2013年439.89亿元,随后下滑,2015年为321.53亿元,年均增速2.8%,远低于“十一五”时期的年均增速92.3%.政府性基金收入占地方财政收入(地方公共预算收入+政府性基金收入)比重从2011年的45.8%下降至2015年的33.9%①.

二、影响地方财政收入稳定增长的原因

(一)根本原因:实体经济不强,产业转型慢

1.经济下行导致财政收入增长的内生动力不足.“十二五”时期,海南经济增速换档回落,从“十一五”10%以上的高速增长转为8%-9%的中高速增长,2015年GDP为8.2%.同时,固定资产投资从30%以上的高增长下滑至10%左右,社会消费品零售总额增速持续回落.受经济总量偏小,经济增速下滑,投资消费不旺等影响,支撑财政收入稳定增长的内生动力明显不足,海南省地方财政收入增速也随之出现回落.“十二五”时期,海南省地方财政收入弹性系数在1.1-2.2趋间,低于“十一五”1.4-3.3趋间,且地方财政收入弹性系数逐年降低(见表5),说明随着经济下行,财政收入回落幅度快于经济放缓的程度,经济发展对财政收入的拉动作用明显减弱[1].

2.产业发展不均衡导致财政收入增长的可持续性不强.“十二五”时期,海南三次产业结构年均水平从“十一五”的28.4:28.1:43.4转变为24.1:26:49.9,经济结构得到优化.但从各产业提供的税收来看,并没有达到增产又增收的局面.自国家2002年取消农业四税后,第一产业对税收的贡献基本可忽略不计,占地方税收的比重在1%以下.“十二五”时期,第二产业中工业税收占地方税收比重逐年下降,尤其是制造业税收占比从2007年最高13.1%下降至2015年的6.4%,主要由于海南工业增加值增速连续下滑,部分重点工业产品如铁矿石、水泥、油气化工等受价格持续低位运行的影响致使创收能力下降,同时近年新投的工业项目不多,导致可缴纳税收的税基规模较低.“十二五”时期,第三产业中服务业税收平均占比由“十一五”43.3%下降至33.5%,尤其是现代服务业平均占比从22.3%下降至19.4%,主要是高新技术产业、信息产业等新业态尚未形成规模.只有房地产业税收一枝独秀,从“十一五”平均占比26.4%提高至40.8%.总体来看,工业税收增长乏力,服务业“增产不增收”,房地产业受宏观调控、经济环境的影响波动很大,很大程度上影响了地方财政收入增长的可持续性(见表6).

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(二)直接原因:“土地财政”难以为继

1.房地产市场调整导致房地产税收增速大幅下降.国际旅游岛带动海南房地产业快速发展,房地产业成为海南地方经济最重要的支柱产业,房地产税收也成为地方税收的主体税种.“十二五”时期,海南房地产业产值占GDP平均比重为8.6%,比“十一五”提高3.2个百分点,年均增长8.7%.房地产开发投资占固定资产投资平均比重45.1%,高于“十一五”17.7个百分点,年均增长26.6%.“十二五”时期,在全国房地产市场调整的大背景下,海南房地产业也开始持续走软,2014年开始房地产销售面积和销售额连续16个月出现下降,2015年房地产税收增速仅同比增长4.2%.“十二五”时期房地产业税收年均增长15.3%,也低于“十一五”68.8个百分点①.

2.国有土地出让收入断崖式下跌.自1994年分税制改革以后,国有土地出让收入基本划归地方政府,2007年,土地出让金收入纳入政府基金性预算管理,缴入人民银行国库,之后收入连年增长,逐渐演变成地方的第二财政.“十一五”时期,国有土地出让收入年均增速106.8%,占地方财政收入比重从18.3%快速上升至44.7%.“十二五”时期,国有土地出让收入从240.45亿元上升至2013年的373.26亿元,2014年房地产市场调整使得国有土地出让收入出现断崖式下跌,2015年国有土地出让收入为251.77亿元,比2013年下降26.8%,占地方财政收入比重也从38.3%下降至26.4%,降至2008年以来的低点,并导致地方财政收入同比仅增长3%.

(三)政策原因:清费减税因素制约

“十二五”时期,我国财税体制改革不断深化,“营改增”扩围、小微企业减税减费、 和海南清理收费等政策性减收因素叠加,直接减少财政收入,在一定程度上给地方财政增收带来较大压力.如2013年8月实施的“营改增”试点,改革近三年的减税额54.04亿元②,并导致营业税增速明显波动,2014年下降2.9%,2015年同比仅增长9.7%.又如2013—2015年海南共取消、降低和免征130多项行政性收费③,导致“十二五”时期行政性收费年均增速仅为4.8%,低于“十一五”(12.3%)7.5个百分点.

三、地方财政收入放缓带来的问题

(一)地方刚性支出持续攀升,地方财政收支平衡难度加大

由于我国正处于基础建设高峰期和社会福利体系建设双碰头的时期,而我国政府事权又具有“层层下移”的特点,地方政府承担了大部分的支出责任,“十二五”时期海南省地方公共预算支出规模不断扩张,从778.8亿元上升至1241.49亿元,年均增长12.4%,占GDP的平均比重从“十一五”的23.4%提高至31.9%,体现出政府支出在经济活动中占据重要地位.在地方一般预算收入增长放缓的同时,地方一般预算支出却并没有自动削减的机制,甚至具有“上得去下不来的棘轮效应”,导致地方收支缺口日益扩大,“十二五”海南省地方公共预算收支缺口从438.68亿元扩大到613.8亿元④,收支平衡完全依靠 补助支撑.

(二)地方政府支出意愿扭曲,挤压地方公共产品和服务提供空间

一般而言,现代国家的政府职能主要包括三方面:维护市场经济体制运转的基本政府职能、社会职能和发挥能动作用促进经济平稳发展的政府职能.在财政资源有限的约束条件下,长期以“增收”为目标的财政激励机制扭曲了地方政府的支出意愿,追求短期增长和财政收入使得地方政府对公共产品和服务支出的意愿下降,忽视了社会公共服务对长期经济增长的促进作用.因此,地方政府更重视经济建设支出,一些与经济规模扩张不直接相关的教育、科技、卫生等支出在政府支出偏好中被置于次要地位,公共产品和服务支出不足成了各级政府财政支出的普遍现象.“十二五”时期,海南省基本政府职能支出、经济建设支出、公共产品和服务支出及其他支出的平均比重为22%、35.2%、38.6%和4.3%,投入到行政成本和经济建设上的支出比重达57.2%,无法充分保证地方公共服务方面的需求[2].

(三)地方偿债资金来源不足,地方财政收支压力长期化

按照审计署的口径,2013年6月末海南地方债务余额1410.8亿元,负债率(债务余额/GDP)为44.8%,在全国排名第6,处于较高水平.地方债务的偿还资金来源为项目收益、国有土地出让收入和预算资金,由于地方债务资金60%以上投向市政建设、教科文卫、农林水利、生态和环境保护等公益项目,基本无 流收入,因此项目收益难以成为债务偿还的主力①.国有土地出让收入一直是地方偿债资金的主要来源,但随着土地收入的急剧下跌,能够支付债务利息已经捉襟见肘,本金的偿还根本无暇顾及.短期内地方一般预算收支缺口还将继续存在,且由于刚性支出,地方政府难以使用预算收入应对债务偿还,即使挪用部分预算资金偿还债务,也必将挤压其他预算支出空间,进而对公共预算支出的保障造成影响.与此同时,新增债务需求使地方财政收支压力俱增局面长期化.

四、政策建议

(一)改变地方依赖房地产业的产业结构,促进地方财源多元化

由于房地产业具有较大的产业关联性,一旦房地产市场下行,与房地产开发投资、销售和租赁环节相关的各项产业收入便也无着落,地方财政收入面临着极大的不确定风险.因此,要改变海南地方经济高度依赖房地产业的产业结构,把握经济结构转型中短期阵痛和长期发展的关系,加大工业升级力度,培育现代服务业,促进地方财源的多元化,保障地方财政的可持续发展.

(二)遵循量入为出原则,调整地方支出重点

适度控制财政支出总体规模,建立优化一般性行政支出结构的长效机制,降低行政成本.削弱地方政府不合理的投资冲动,逐步压缩经济建设支出的规模,优化公共投资结构,避免基础设施建设过度超前,建立以市政债和地方债为主体的新筹资机制,使地方债务向规范化、透明化方向发展.继续加大公共产品和服务支出比重,但需要考虑成本控制与激励导向,以促进基本公共服务均等化.

(三)盘活财政资金存量,提高财政资金效益

对因预算支出没有严格按照进度执行造成的收入和支出暂时性不匹配形成的“闲置”资金,应重视预算执行管理,加快预算执行进度.对执行进度缓慢、预计年底可能形成较多结转或结余资金的项目,要及时调整用于其他支出项目.加大对财政资金使用的检查和监督力度,坚决遏制预算执行中造成的腐败.摸清各类财政专户的资金数量、使用情况,尽可能清理各类财政专户,将财政资金集中于人民银行国库单一账户,统筹安排,提高财政资金利用效益.对于长期“闲置”资金,积极开展地方国库 管理试点,提高财政资金收益.

(责任编辑:于明)

参考文献:

[1]广西财政厅国库处课题组.新常态下稳定广西财政收入增长的研究[J].经济研究参考,2015(70).

[2]张华强,陈梦华,陈颖.我国财政支出效率分析[J].海南金融,2014(11).

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